Взносы на капитальный ремонт

О Постановлении Конституционного Суда от 12.04.2016 № 10П

Автор: Роман Георгиев On Дек 23, 2016

Конституционный суд РФ (далее — Суд) не нашел оснований для признания противоречащими Основному Закону государства ряда положений Жилищного кодекса РФ, регламентирующих организацию порядка проведения капитального ремонта общего имущества в МКД. Это решение ожидалось с большим интересом и станет предметом анализа многих специалистов.

Взносы на капитальный ремонт

Рассмотрим первые замечания, которые возникли при внимательном прочтении постановления Суда от 12.04.2016 № 10П.

Прежде всего следует обратить внимание на некоторые положения, не связанные непосредственно с предметом судебного разбирательства — капитальным ремонтом. Они приведены в начальной части документа, посвященной праву частной собственности. Суд напомнил, что каждое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом, а государство при этом вправе обеспечивать выполнение таких законов, которые необходимы для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами. Для этого законодателю надлежит руководствоваться фундаментальными принципами верховенства права и юридического равенства, в силу которых вмешательство государства в эти отношения не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты прав личности. Это предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, не подвергая собственника чрезмерному обременению.

Каждое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом, а государство при этом вправе обеспечивать выполнение таких законов, которые необходимы для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами.

Применительно к помещениям в МКД как объектам права частной собственности Суд указал на необходимость учитывать неразрывную физическую связь ограниченной части объема здания (квартиры) с другими частями — его конструкциями и системами, что во многом предопределяет их общую правовую судьбу. Существование и сохранность каждого помещения обусловлены существованием и состоянием самого дома (здания), наличием права общей долевой собственности на общее имущество в нем. Несение расходов по содержанию общего имущества в МКД — обязанность, которую несет каждый участник общей долевой собственности, чем обеспечивается сохранность как каждого конкретного помещения в МКД, так и дома в целом.

Процитированные положения хорошо известны. Однако Суд сделал важный акцент, подчеркнув, на что до сих пор не обращали должного внимания. В них трижды упомянуты слова «дом (здание)», что не оставляет сомнений в том, что Суд стремился подчеркнуть единство в целом.
Собственников жилья обычно упрекают в недостаточной заботе об объекте недвижимости — здании, в котором расположены их квартиры. При этом собственники помещений в МКД не имеют свидетельства о правах общей долевой собственности на здание, МКД. Более того, когда сами чиновники, поняв, что при
начислении платы за содержание общего имущества такое имущество следует включать в свидетельство о праве собственности наряду с квартирой, ограничились указанием только отдельных видов имущества, учтенных в составе объекта недвижимости.

В решении высшей судебной инстанции получила правовое завершение ранее
недосказанная связь: «частное помещение — общее имущество дома», отражая
не только техническую («неразрывную физическую связь»), но и правовую связь:
«частное помещение — общее имущество дома — дом (здание) в целом».

В постановлении Суда исследован вопрос правового регулирования порядка организации проведения капитального ремонта общего имущества в МКД. Такое регулирование осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне.

Читайте также статью «Капитальный ремонт МКД»

Установлено, что изменения в правовое регулирование отношений, связанных
с капитальным ремонтом, преследовали цель сформировать необходимые правовые
основы для создания в субъектах РФ эффективных и устойчивых механизмов
финансирования капитального ремонта за счет совершенствования его проведения,
а также вовлечения в финансирование собственников жилья соразмерно своей доле
в праве общей собственности путем внесения взносов.

Законодатель определил требования к порядку организации региональных систем капитального ремонта, наделил субъекты РФ полномочиями, включая в т. ч.:

учреждение региональных операторов;
определение минимального размера взносов;
утверждение региональных программ;
организацию выбора способа формирования фонда капитального ремонта.

В целях обеспечения функционирования региональных систем приняты правовые акты
методического характера — по определению минимального размера взноса
и по созданию НКО, обеспечивающих проведение капитального ремонта (утверждены
приказами Минстроя России от 07.02.2014 № 41/пр, от 28.01.2016 № 41/пр).
С учетом всех обстоятельств (многочисленность собственников, сложность
и разнообразие объектов общего имущества, высокая стоимость работ), делающих
невозможным однократный и одномоментный сбор денежных средств, исполнение
собственниками своих обязанностей сводится к финансированию работ, что
предопределяет введение правовых механизмов, обеспечивающих накопление
и привлечение необходимых и достаточных средств.

Однако оценки отношения необходимости и достаточности собираемых регионами
средств, полезности методических материалов и их использования, возможности
снижения стоимости работ, соразмерности взносов собственников с уровнем доходов
в условиях инфляции, кризиса, роста платежей ЖКХ в постановлении Суда нет. Хотя
многие ожидали, что Суд даст оценку необъяснимому разбросу минимальных размеров
ежемесячных взносов (когда в СанктПетербурге 2,50–3,00 руб./кв. м, в Москве было
15,00 руб./кв. м без учета степени капитальности здания). Необходимо разработать
и ввести в действие механизм регистрации права общей долевой собственности
собственников помещений в МКД уже не на общее имущество, а на сам объект в целом —
МКД как здание. До сих пор права общей долевой собственности на МКД как на здание
не регистрировались. Полный перечень общего имущества во многих МКД до сих пор
не установлен, и постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 в этой части
не выполнено.

Не рассмотрены также данные об уплате взносов по регионам с учетом
возможности социальной поддержки и о размерах дополнительных средств,
выделенных бюджетами, в разных субъектах РФ. Без анализа упомянутых,
но не исследованных обстоятельств этот раздел постановления фактически не получил
отражения в итоговой части документа.

Читайте также статью «Как получить льготы по оплате взносов на капремонт»

В постановлении не нашли отражения и соответственно не получили оценки другие важные обстоятельства, относящиеся к предмету судебного разбирательства.

За 2015 г. собрано 97 млрд руб., выполнено работ на 25 млрд руб.

В частности, на заседании от 3 марта 2016 г. приводились данные об использовании
поступивших взносов в фонд капитального ремонта: за 2015 г. собрано 97 млрд руб.,
выполнено работ на 25 млрд. Учитывая сравнительно небольшую долю сбора средств
на спецсчетах, остается предполагать, что огромная сумма «зависла в общем котле» или
вообще не дошла до него (для сбора взносов региональные операторы привлекали
разные организации). Это не вызывает беспокойства жителей, предполагающих, что они
кредитуют даже не соседей, а вообще непонятно кого. Однако Суд прошел мимо этого
обстоятельства, прозвучавшего в ходе рассмотрения. Хотя при этом указал, что
«приведенное правовое регулирование учитывает экономические принципы, лежащие
в основе централизованной системы аккумулирования накоплений… и управления этими
накоплениями и обусловливающие постоянную обращаемость денежных средств,
находящихся на счете регионального оператора, а также отсутствие в его распоряжении
зарезервированных денежных средств».

Кредиторы недоумевают: как система аккумулирования средств, «управление» которой
вместо постоянной обращаемости средств допускает их «резервирование» в условиях
острейшего недоремонта жилищного фонда, не была исследована и не получила
должной оценки со стороны высшего судебного органа.

Постановление не содержит анализа истории организации капитального ремонта
жилищного фонда, основу которого составляют многоквартирные дома сборных
конструкций, построенные в 1960—1980 гг. Известно, что к началу 1990х гг. многие
ЖСК уже собрали средства, достаточные для проведения работ капитального ремонта
своих МКД на собственных счетах. Но средства эти были уничтожены денежной
реформой, и ремонт провести не удалось.

Указав на необходимость выполнения государством как бывшим наймодателем своей
обязанности провести капитальный ремонт зданий, в котором они нуждались в момент
начала приватизации жилья (ст. 16 Закона о приватизации жилищного фонда
в Российской Федерации), Суд не указал законодателю на несправедливость,
допущенную в отношении членов жилищно-строительных кооперативов,
которые более других граждан рассчитывали на возмещение «социальным
государством» их целевых накоплений (хотя Суд и подчеркнул несовместимость
с конституционными принципами равенства существенных различий в правовом
положении собственников помещений в зависимости от принятого ими решения).
Конституционный суд РФ не указал на несправедливость, допущенную в отношении
членов ЖСК, которые более других граждан рассчитывали на возмещение «социальным
государством» их целевых накоплений.

Накопления членов ЖСК как целевые (в фонд капитального ремонта дома) учитывали
конкретные суммы, внесенные каждым членом кооператива, но не были отнесены
к личным накоплениям граждан, которые государство в последующем частично
компенсировало. Тем более странно, что подобное положение вновь может
возникнуть сейчас, но с последствиями уже для любых собственников. В принятом
постановлении вопрос возможного банкротства рассмотрен только в отношении
регионального оператора как НКО (некоммерческой организации в организационноправовой
форме фонда), не отвечающего по своим обязательствам.

Тем не менее ни один оператор еще не обанкротился, а об отзыве лицензий у банков
узнаем все чаще. Нет надежных гарантий того, что в их число не попадут те, в которых
недавно открыты счета для зачисления взносов в фонд капитального ремонта зданий.
По мнению экспертов банковской сферы, для оценки надежности кредитных организаций
следует применять не величину собственных средств (капитала), а другой более
объективный показатель.

Суд рассмотрел положение о перечне вопросов, решения по которым должны быть
приняты общим собранием собственников помещений, выбравших способ формирования
фонда капитального ремонта на специальном счете (ч. 4 ст. 170 ЖК РФ), и установил,
что «будучи направленным на обеспечение как свободы волеизъявления… так
и достаточности и сохранности средств этого фонда», оно не противоречит Конституции
РФ. Однако не дана оценка требованию в отношении кредитной организации, в которой
будет открыт специальный счет и которая «должна осуществлять деятельность
по открытию и ведению специальных счетов на территории соответствующего субъекта
РФ» (ч. 4.5). Законодатель не указал, на каких условиях банку следует
осуществлять такую деятельность. Термин «договор специального счета» вообще
не применяется. Этим Суд поставил собственников в трудное положение. При внесении
изменений в Жилищный кодекс РФ «начисление процентов за пользование
денежными средствами и списание комиссионного вознаграждения» не были
отнесены к важным условиям, которые входят в компетенцию общего
собрания. Упомянуто лишь, что и то и другое осуществляется в соответствии
с условиями договора, ссылаясь на п. 6 ч. 1 ст. 177 — той статьи, которая ни в одном
из депутатских запросов не была упомянута и Судом не рассматривалась.
Нельзя не отметить, что до этого законодатель устанавливал принципиально иной
подход к определению договорных отношений с собственниками жилья. В статье 162
ЖК РФ указано, что договор управления МКД заключается «на условиях, указанных
в решении данного общего собрания» (ч. 1), в нем приводится «порядок определения
цены договора, размера платы» (ч. 3.3).

Теперь уже не так важно, что не позволило законодателю установить в законе
аналогичные требования при заключении договора с банком. Но нельзя не учитывать,
что на практике это привело к массовым нарушениям прав собственников
помещений, которые, чтобы успеть подать документы в крайне сжатые сроки
и не оказаться в общем котле, были вынуждены голосовать за открытие специального
счета без указания в договоре размера начисления процентов. В банках же ссылались
на отсутствие указаний и оставляли для цифр пустое место, которое позже
заполняли по собственному усмотрению.

Читайте также статью «Как использовать Фонд капремонта со спецсчета»

В отношении средств фондов капитального ремонта на счетах их владельцев
(юридических лиц) государством не установлена гарантия их компенсации в случае
банкротства кредитной организации, хотя размер вклада каждого плательщика
(физического лица), формирующего эти фонды, строго учитывается.

Другим нерешенным вопросом при введении законодательных норм по организации
капитального ремонта стало отсутствие гарантии надежности средств, формирующих
такой фонд. Если в отношении вкладов физических лиц государством установлена
гарантия их компенсации в случае банкротства, то средства фондов капитального
ремонта на счетах их владельцев (юридических лиц) такой защиты не имеют, хотя
размер вклада каждого плательщика (физического лица), формирующего эти фонды,
строго учитывается. О том, что необходимые законопроекты разработаны, в т. ч.
с установлением размера комиссионных не ниже процента инфляции, и вот-вот будут
обсуждаться депутатами, Минстрой России заявлял не один раз. Но прошло уже два
года, а нужного решения нет. Тем не менее в постановлении Суда утверждается
о «сохранности средств этого фонда», «обеспечении свободы волеизъявления».
Нельзя не отметить, казалось бы, не совсем логичный факт. Некоторые депутаты —
авторы запроса в Суд — выразили удовлетворение его решениями. Как известно, Суд
не просто признал не противоречащими Конституции РФ ряд положений Жилищного
кодекса РФ, регламентирующих порядок ведения капитального ремонта, но и предложил
законодателю принять ряд правовых актов, которые могут существенно изменить
сложившуюся за три года практику организации финансирования и проведения
капитального ремонта общего имущества МКД. Это, прежде всего, установление
механизма исполнения обязанности бывшего наймодателя по проведению капитального
ремонта нуждавшихся в нем домов (согласованного с общим порядком проведения работ
по капитальному ремонту).

Теперь федеральному законодателю предстоит решать весьма ответственную
задачу: установить объективные критерии оценки многоквартирных домов, ввести
дополнительные меры, направленные на обеспечение информирования собственников
и управляющих организаций о содержании региональных программ и критериях оценки
состояния домов, на основании которых установлена очередность их ремонта, которую
можно оспаривать в судебном порядке. Можно предположить, что многие ранее
утвержденные программы капитального ремонта после этого будут существенно
откорректированы, что, безусловно, станет положительным результатом.

Конституционный суд РФ не просто признал не противоречащими Конституции РФ ряд
положений Жилищного кодекса РФ, регламентирующих порядок ведения капитального
ремонта зданий, но и предложил законодателю принять ряд правовых актов, которые
могут существенно изменить сложившуюся за три года практику организации
финансирования и проведения капитального ремонта общего имущества МКД.
Постановлением Суда установлена необходимость оказания по крайней мере в первые
годы реализации региональных программ, т. е. в условиях первоначального накопления
средств в фондах капитального ремонта, дополнительной финансовой поддержки,
причем независимо от способа формирования фонда. Во всяком случае при
возникновении неотложной потребности в нем, на безвозвратной или возвратной основе за счет средств бюджета.

Такая установка оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, напоминание
о финансовой поддержке, что, безусловно, полезно, но с другой смущают сразу две
оговорки, допущенные в одной фразе: здесь и возвратная основа (наряду
с безвозвратной), и «случай неотложной потребности», о котором упомянуто сразу после
признания равенства шансов на получение поддержки для всех, а не только для домов
из общего котла — «независимо от способа формирования фонда».

Хочется надеяться на то, что они не будут использованы для разжигания споров
по толкованию данных наставлений, хотя условия для их реализации сегодня явно
неподходящие. На слушаниях в Общественной палате РФ в конце декабря 2014 г.
собственники жилья сделали предложение: учитывая ситуацию, сдвинуть ранее
намеченные сроки программ капитального ремонта на 2–3 года. Но их не поддержали.
Корректировка программ, которая позволит более обоснованно выявлять дома для
первоочередного ремонта, — удачный повод для того, чтобы вернуться к этому вопросу.
Суд неоднократно использует термин «социальное государство», а обязанность
органов местного самоуправления по надлежащему информированию граждан
и оказанию помощи в принятии решения увязывает с наличием «фактически
сложившихся между ним (государством) и гражданами в течение десятилетий отношений
в жилищной сфере». Реализуя принцип «социальной солидарности, предполагающий
поддержание стабильности и предсказуемости функционирования централизованной
системы аккумулирования накоплений на капремонт», граждане исполняют свою
обязанность уплаты взносов в общий котел. Определено, что централизованная система
основана «на принципе социальной солидарности… обращаемость средств фонда
капремонта, которая носит постоянный характер и составляет экономическую основу»
этой системы, позволяет достичь главной цели социального государства —
«эффективного управления общественными ресурсами в жилищной сфере». Однако
обязанность уплаты взносов всеми гражданами на сей раз не получила оценки в части
социальной справедливости.

Федеральному законодателю предстоит решать весьма ответственную задачу: установить
объективные критерии оценки МКД, на основании которых установлена очередность
их ремонта, которую можно оспаривать в судебном порядке.

Прошло два года, как Суд принял постановление от 25.02.2014 № 4П, в котором указал,
что минимальные размеры штрафов для юридических лиц должны соответствовать
требованиям соразмерности и справедливости наказания, дифференциации
в зависимости от имеющих существенное значение обстоятельств. Отмечено, что
наблюдается тенденция роста минимальных размеров штрафа, которые могут
противоречить целям КоАП РФ и приводить к чрезмерному ограничению
конституционных прав и свобод. Такие штрафы применяются равно в отношении
организаций всех форм и всех лиц. В результате субъекты малого бизнеса, а тем более
НКО, при возложении на них административного штрафа могут понести непосильные
обременения, ведущие к тяжелым последствиям вплоть до ликвидации. В постановлении
Суд указал, что помимо штрафа юридическим лицам может быть назначено
альтернативное наказание в виде предупреждения, однако в большинстве статей
КоАП РФ оно отсутствовало.

Общеизвестно, что депутаты Госдумы не только не исполнили представление высшего
судебного органа, но, наоборот, после этого повышали размеры штрафов. Многие суды
отменяют санкции, признавая нарушения малозначительными (ст. 2.9 КоАП РФ). Однако
в статьях, относящихся к жилищной сфере, наказания в виде предупреждения по-прежнему нет.

Тогда же при обсуждении проекта роста госпошлины Президиумом ВАС РФ было
отмечено, что ТСЖ и ЖСК, управляющие одним домом, по размеру госпошлины
справедливее приравнять к физическим лицам, чем к бизнес-структурам, имеющим
в эксплуатации по 100–200 домов. Ранее Пленум ВАС РФ указал, что ТСЖ не является
хозяйствующим субъектом с самостоятельными экономическими интересами, отличными
от интересов членов ТСЖ. Его обязательства не могут быть большими, чем у членов
ТСЖ — т. е. у физических лиц. Несмотря на поддержку со стороны депутатов, Минфин
России не устранил несправедливость, а вопреки разъяснению ВАС РФ добился еще
большего разрыва в размере госпошлины для НКО и для физических лиц (от 21.07.2014 № 221ФЗ).

Не только участвуя в судах, но даже заверяя устав у нотариуса, ТСЖ вносят оплату наравне с бизнес-структурами.

Реализация поручений Суда, применение разъяснений может столкнуться с тем, что уже
было не раз — с недостаточно ответственным отношением к их исполнению.
Категорию справедливости, используемую Судом, в налогообложении и раньше
применяли не всегда. Признав, что освобождение ТСЖ от единого социального налога
не противоречит Конституции РФ (постановление от 23.12.2003 № 19П), Суд указал, что
«отмена этой нормы означает по существу немотивированный отказ законодателя
от преследовавшейся им ранее цели — создать посредством налогового
законодательства благоприятные условия для осуществления гражданами таких
прав, как права на жилище, отдых, охрану здоровья и на объединения… поставил
под угрозу правовую определенность и связанную с ней предсказуемость
законодательной политики в сфере поддержки кооперативов (товариществ)».
К сожалению, этот призыв высшего судебного органа страны к соблюдению
конституционных принципов равенства и соразмерности ограничений прав и свобод
социально значимым целям и интересам также не был услышан и не учтен ведомством
по налогам и сборам.

Законодателю предложено создать правовые механизмы:

функционирования региональных операторов, обеспечивающих непрерывность исполнения обязательств по капитальному ремонту перед собственниками домов;
обеспечения информирования собственников о содержании региональных программ, критериях оценки состояния домов, определяющих очередность проведения ремонта;
исполнения обязанности государства по проведению капремонта нуждающихся в нем многоквартирных домов на момент приватизации помещений;
прекращения сбора взносов на капитальный ремонт на счете регионального оператора в случае принятия решения о таком способе сбора органом местного самоуправления.

Вместе с тем анализ положений постановления Суда делает необходимым принятие еще ряда актов по созданию других правовых механизмов в жилищной сфере:

порядка регистрации прав общей долевой собственности на МКД как объект недвижимости;
порядка обоснования минимального размера взносов в фонд капитального ремонта с обязательным дифференцированием по степени капитальности жилых зданий;
порядка заключения и изменения условий договора специального счета в части гарантии сохранности, размера комиссии банка за обслуживание и пользование;
порядка информирования собственников о размерах и формах финансовой поддержки краткосрочных планов реализации региональных программ капитального ремонта при любом способе формирования фонда;
порядка возмещения средств фонда капитального ремонта, находившихся на счетах ЖСК на момент начала денежной реформы;
порядка контроля исполнения установлений, выводов, разъяснений судебных органов.

Принятие в последнее время решительных мер по повышению ответственности
и дисциплины, по противодействию коррупции дает основание надеяться на то, что
рассмотренные решения Конституционного суда РФ будут реализованы достаточно
быстро и в полном объеме, что позволит устранить недостатки правовых норм при
проведении капитального ремонта объектов жилой недвижимости.

В заключение остается надеяться, что суды первой инстанции не будут затягивать
рассмотрение дел по фактам непринятия решений собраниями собственников
о формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора при
наличии документа органа местного самоуправления о том, что такое решение данный
орган действительно принимал (установление бесспорного факта с участием суда
в подобных случаях представляется излишним). В то же время судебные решения будут
играть важную роль при оценке возникновения неотложной потребности в ремонте или
при нарушении очередности работ, предусмотренных программами.

(Г.А. Ломтев, генеральный директор Общероссийского Объединения «Российская Жилищная Федерация», почетный работник ЖКХ России)

Вы смотрели статью «Взносы на капитальный ремонт»

Еще статьи в рубрике «Начисления и оплата ЖКУ»

Расходы граждан на оплату ЖКУ предложили снизить 21 мая, 2021
Корона вирус и ЖКХ: меры поддержки во время самоизоляции 16 апреля, 2020
Квитанция за ЖКХ: всё, что должен знать собственник 18 августа, 2019
Льготы для пенсионеров (справочник) 18 августа, 2019
Семейный бюджет: простые методы как сэкономить! 12 июня, 2019
Простые советы как сэкономить на ЖКХ 5 июня, 2019
Капитальный ремонт крыши 2 июня, 2019

3.5/5 - (15 голосов)